土地督察约谈9个地市级政府“一把手”

作者:梨央 2013/08/01 10:46 [来源]:

根据中央赋予的国家土地督察机构职责,2013年国家土地督察公开约谈提高层次,集中约谈了河北省邯郸市等9个地级市人民政府的“一把手”。

国家土地总督察办公室23日通报本社记者,2013年土地督察公开约谈已经结束。按照国家土地总督察批准的2013年省级政府土地利用和管理情况督察工作计划,督察机构对违法问题突出、整改不力的地区开展约谈。根据上半年督察工作情况,总督察委托各督察局对违法问题突出的邯郸市、铁岭市、宁波杭州湾新区、淮南市、安阳市、玉林市、常德市、重庆市涪陵区和西安市所辖相关区县进行约谈。

据了解,相比过去主要针对年度新增建设用地违法用地问题进行约谈,此次约谈着重于地方政府特别是地市级政府履行土地利用和管理职责情况,涉及土地利用和管理的各个环节。约谈对象层次高,各督察局分别集中约谈1个地级市(区)政府的主要负责同志。集中约谈的地区,有的土地规划土地审批、出让、闲置土地等问题较多;有的违法征收土地问题突出;有的违法占地,特别是违法占用耕地问题突出;有的涉及违法占地违规建设高尔夫球场;有的违规返还土地出让金问题突出;有的土地违规抵押融资问题突出。

对土地违法问题严重地区的政府进行约谈,是国务院赋予国家土地督察机构的重要职责。国务院授权国家土地总督察代表国务院对各省、自治区、直辖市,以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。委托国土资源部组织实施国家土地督察制度,向地方派驻9个国家土地督察局,代表国家土地总督察履行职责。

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新型城镇化势必会带来新一轮的土地开发热潮,但这绝不是“土地财政”的救命稻草。相反,若妥善利用,这一次城镇化的改革窗口或将成为削弱“土地财政”的良好契机。

分税制非“土地财政”的病根

土地出让收入在地方财政收入中所占比重居高不下,人们很自然地将这种所谓的“土地财政”看成是分税制的直接后果,在地方财政收入不能满足地方建设需要时,地方政府通过多卖土地抬高地价来增加财政收入。并认为土地出让收入规模大小与财税体制和地方财力有关,要彻底解决土地出让收入规模过大问题最终还是要通过调整财税体制来实现。

实际上,当我们近切地追究这一扭曲行为的基本特点时,会发现它绝非孤立的财政现象,土地出让收入规模与中央财力集中程度和地方财力状况不存在必然联系。这可以由以下两个事实反映出来。其一,土地出让收入规模与中央财力集中程度不存在联动关系。按照“土地财政”的逻辑,土地出让收益扩大是中央财力集中过多和地方财力下降的后果。但对照数据可以发现,2008-2011年,土地出让收入规模年均增长50.4%,但中央财政收入占全国财政收入的比重不增反降,从53 .3%降至49 .4%,相应提高了地方财政收入所占比重。其二,土地出让收入规模与地方财力状况也不存在此消彼长的关系。既然土地出让收入是由地方财政收入不足导致,财政收入较少的地区,土地出让收入应当较多,而财力状况较好的地区,土地出让收入应当较少。而事实是,财力状况较好的东部9个省份土地出让收入约占全国的2/3,财力状况较差的中西部22个省份土地出让收入才占全国的1/3。可见,导致问题的关键因素在财政之外。

另外,各地区年度建设用地出让规模是在国家土地利用总体规划和年度计划的严格限制之下的,地方没有增加指标的决定权。并且从2007年开始,土地出让收入全部纳入地方政府性基金预算管理,不能用于平衡公共财政预算。通过多卖土地增加财政收入的“土地财政”观点是站不住脚的。

破除“土地财政”还是要还原到土地管理制度改革

“土地财政”成因在于土地供应管理机制

与国外土地私有化程度较高不同,在我国现行土地管理制度下,土地实行公有制,农村是集体所有制,城市则是国家所有,农地征用转为建设用地必须首先由政府进行征收,再由用地单位和个人依法申请。土地供应采取划拨和出让两种方式,除军事、保障性住房和特殊用地以划拨方式供应外,其他用地都以“招拍挂”和协议等方式出让,土地出让价格由市场决定。近年来,全国土地供应总量中,划拨约占40%,出让约占60%,其中“招拍挂”供地约占出让供地总量的80-90%,剩余10-20%为协议供地。在供地过程中,用地方向政府缴纳征地和拆迁补偿费用,或者是土地成交价款,形成土地出让收入。可见,土地出让收入根本上源于国家土地用途管制以及城市发展带来的特定位置土地的增值,只要经济社会发展需要使用土地,土地出让收入就必然存在。

 

土地出让收入规模由市场状况决定

近几年土地出让收入规模较大,来源于城镇化、工业化快速发展对市场供需状况的深刻影响。其一,土地供应规模大幅度增加。我国城镇化率从2008年的47%提升至2011年的51 .3%,工业增加值年均增长13 .4%,导致用地需求量迅速增加,向社会供应建设用地总量从22 .13万公顷增至58 .77万公顷,年均增长38 .5%,由此导致土地出让收入的增加。其二,地价水平上升。房价、地价、土地出让收入三个要素形成了循环联动机制。受房价上涨、土地供需矛盾等因素影响,地价上升态势明显。2008-2011年,全国综合地价年均上涨7 .2%,导致了土地出让收入的上涨,而土地出让收入的上涨又会推动新一轮的房价上涨。当然,我们不能忽略的关键一点是,土地出让收入管理范围有所扩大。从2007年起,原来在预算外核算的成本补偿费用也纳入土地出让收入,这部分费用用于支付给被征地农民、被拆迁居民,以及开发企业的征地拆迁补偿费等成本性费用,占到总收入的70%,虽反映在账面上但地方政府不能随便动用。

依靠房产税无法解决“土地财政”问题

2011年1月,对个人保有住房征税的房产税开始在上海和重庆先试先行,随着5月18日《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》的发布,房产税扩大试点范围已成定局。寄希望于以房产税为代表的财产税取代“土地财政”的呼声日益高涨。但这一想法显然存在诸多疑点。首先,房产税与土地出让金没有直接联系。前者的对象是业主房屋价值,后者取决于市场对建设用用地的需求。两者唯一的联系只是房产税增加的成本可能会影响到老百姓对房屋的需求量,从而减少对土地的需求,降低土地出让收入。实际上,在目前房地产市场供需严重不匹配,房屋需求刚性特点鲜明的情况下,这种影响的范围可能极为有限,况且,房产税对首套房免征,又大大减小了这种影响的范围。其次,即便如支持者所言,地方政府能够因为房产税收入的增加而减少对土地出让金的需求,单靠房产税也难以弥补“土地财政”的缺口。去年全国土地出让收益近3万亿元,若按目前试点的征税标准,全国全面推开房产税的情况下其规模大约只有5000亿元(中国指数研究院数据),在我国目前人均G D P 6000美元的经济发展水平下,大幅扩大征税范围或提高征税标准都还不现实。

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